Domino Fórum, 18.7.2002:Poľnokorupcia

Socializmus vytvoril z podnikania na pôde celkom nové odvetvie. V takomto systéme sa zdá, že v poľnohospodárstve nejde ani tak o zisk, ako o to, komu sa podarí z balíka rozdávaných peňazí utrhnúť čo najviac. Tak sa v útrobách korupcie ocitá práca, ktorej sa v minulosti venovalo celé ľudstvo.

Dotácie pre podnikateľov na pôde sú dôsledkom komunis- tického experimentu zvyšovania miery solidarity spoloč- nosti so slabšími nad hranice mravnej zodpovednosti. Podporná politika štátu v poľnohospodárstve bola vždy vedená najmä snahou o udržanie nízkych cien potravín (solidarita s chudobnými), ideou potravinovej sebestačnosti a riešením dosahov diferenciálnej renty (solidarita s nevýkonnými, ekonomicky zaostalými regiónmi). Paradoxné je, že tento systém podpory sa presadil a udržal len v poľnohospodárstve, zatiaľ čo ostatné, rovnako postihnuté druhy podnikania už ostali bez neho.

V dôsledku takto postavenej politiky začal v poľnohospodárstve bujnieť nádor korupcie, klientelizmu a plytvania verejnými financiami. Najhoršia je však strata motivácie podnikateľov, aby dosahovali lepšie hospodárske výsledky. Na pravidelný a nezaslúžený príjem sa rýchlo zvyká. Desaťročia komunistických zásahov do trhového poľného hospodárstva sa dnes odrážajú v neschopnosti slobodnej spoločnosti odpútať sa od chybnej politiky. Socializmus však prevalcoval i západnú demokraciu: Spoločná poľnohospodárska politika Európskeho spoločenstva zasadila úder trhovému charakteru poľnohospodárstva do tej miery, že po vstupe do EÚ môžeme čeliť dokonca ešte väčším rizikám.

Systém udeľovania netrhových prostriedkov pre poľnohospodárov na Slovensku je v súčasnosti natoľko zložitý a široko rozvinutý, že nie je v silách textu obsiahnuť všetky jeho slabiny. Napriek tomu existujú riziká, ktorých dosah je viditeľný a zdrvujúci zároveň.

Riziko prvé: Systémové dotácie

Ministerstvo pôdohospodárstva Slovenskej republiky uplatňuje rozsiahly systém podpory poľnohospodársky znevýhodnených oblastí. Vychádza zo skupín cien pôdy oceňovaných na základe Bonitovaných pôdno-ekologických jednotiek (BPEJ). Problémom systematiky je však jej veľká nepresnosť, keďže nezahŕňa mnohé dôležité produkčné charakteristiky území a v procese jej tvorby nebola zabezpečená dostatočná kontrola pravdivosti zistených údajov. Cena pôdy odvodená zo systému BPEJ poškodzuje užívateľov pôdy a vedie k snahám o užívanie bonitačne „výhodných“ pôd, čo má praktický presah na vznik korupcie pri kúpe a prenájme pôdy (najmä prostredníctvom Slovenského pozemkového fondu). Užívatelia pôdy tak majú možnosť získať rozsiahle dotácie aj na pôdy, ktorých produkčný potenciál je síce vysoký, ale podľa systematiky BPEJ sú tieto pôdy nízko ocenené.

Nedostatky súčasnej systematiky si uvedomuje aj ministerstvo. Argumentuje však neexistenciou lepšieho hodnotiaceho systému a faktom, že po vstupe do EÚ nás čaká prechod na metodiku, ktorá je ešte menej presná. Takýto postoj je však len strkaním hláv do piesku.

Najkrutejšia podstata systémových dotácií spočíva v zistení, že hoci ich udelenie podlieha splneniu istých podmienok, z hľadiska účelu ich použitia ide skôr o finančný dar. Poľnohospodári dostávajú vysoké finančné prostriedky často bez ohľadu na účel, na ktorý ich použijú. Viac než 3 miliardy ročne tak tento štát minie bez možnosti kontroly, či poskytol dotáciu na rozvoj poľnohospodárstva, alebo na nákup súkromných áut či rodinných domov pre poľnohospodárskych „podnikateľov“.

Systém plytvania pritom udržuje pri živote hneď niekoľko poistiek. Nie je napríklad v silách kontrolného orgánu priamo sledovať štatisticky významnejšiu časť dotovaných plôch. Kontrola skutkového stavu použitia dotácií na základe obhliadky a prieskumu vlastností dotovaných plôch (teda nielen podľa účtovných dokladov) je účinná len v krátkom a striktne vymedzenom časovom období. Poctivosť konania kontrolného orgánu nie je možné spätne preveriť. Napokon, v prípade odhalenia býva jediným, no ťažko vymáhateľným trestom vrátenie prostriedkov.

Riziko druhé: Dotácie do pôdy

Podpora ochrany a zveľaďovania poľnohospodárskeho pôdneho fondu (PPF) bola až do konca minulého roka realizovaná prostredníctvom Štátneho fondu ochrany a zveľaďovania PPF. V súčasnosti prechádzajú kompetencie fondu do správy ministerstva. Najväčšia časť prostriedkov fondu je každoročne prideľovaná na zlepšenia vlastností pôd. Problémom týchto dotácií je však ich vysoká miera netransparentnosti, spôsobená najmä dvoma skutočnosťami:

1. Metodické postupy, ktorými sa zisťuje opodstatnenosť dotácií, nie sú vhodné. Výsledky zistených prieskumov môžu byť jednoducho manipulovateľné, čo platí rovnako i pri ich kontrole.

2. Vykonanie opatrení, na ktoré boli udelené dotácie, je technicky ťažko kontrolovateľné, vo väčšine prípadov až úplne vylúčené – najmä z dôvodu neustálej zmeny prírodných podmienok. Ani dôkladná analýza nie je dôkazovo postačujúca, pretože pôda podlieha neustálej zmene fyzikálnych a chemických vlastností v čase (napríklad klímou či prejazdmi agrotechniky).

Nemožnosť kontroly použitia dotácií na ochranu a zveľadenie pôdy vedie k najrizikovejšiemu plytvaniu verejnými financiami v poľnohospodárstve vôbec. Celkom nahlas sa hovorí o existencii lobistických skupín, ktoré prostredníctvom uvedeného fondu získavali obrovské finančné prostriedky s istotou nemožnosti zistenia ich skutočného použitia. Ročne táto suma presahovala výšku 600 miliónov. Podľa plánov bude ministerstvo najbližšie roky takto prerozdeľovať viac než 700 miliónov.

V prípade PPF fondu konštatoval NKÚ zásadné nedostatky už v októbri minulého roku. Na tlačovej besede zaznelo niekoľko desiatok nedostatkov, od nereálnosti podnikateľských zámerov cez odklad splácania pôžičiek, nevyvodzovanie záverov zo splátok po lehote splatnosti, vážne nedostatky vo vecnom obsahu zmlúv o poskytnutí pôžičiek až po porušovanie podmienok a spôsobu poskytovania prostriedkov fondu. Za rozhodujúce nedostatky však NKÚ považoval nedodržiavanie zmluvných podmienok, za ktorých bola poskytnutá príslušná forma podpory, nepreukázateľnosť zúčtovania podpory v účtovníctve subjektu, nesprávnosť cien použitých pri vyúčtovaní prostriedkov fondu, neprípustné vedenie finančných prostriedkov na bežné financovanie subjektu spolu s prostriedkami z fondu, neoprávnené uhrádzanie bežných platieb, ktoré nesúviseli s účelom poskytnutia prostriedkov z fondu. Štátny fond nepreukázal ani v jednom prípade vymáhanie nesplatených pohľadávok súdnou cestou a rovnako nepreukázal uplatnenie svojich pohľadávok u subjektov, na ktorých majetok bol príslušným súdom vyhlásený konkurz, respektíve sa nachádzajú v inom právnom stave. Podobné plytvanie verejnými financiami zistil NKÚ aj v prípade Štátneho podporného fondu pôdohospodárstva a potravinárstva (ŠPFPP).

Vláda uznesením súhlasila s návrhom transformácie fondov a uložila ministrovi pôdohospodárstva realizovať ich transformáciu do 31. marca 2002. Ako ministerstvo informovalo, úlohy zrušeného fondu bude ministerstvo zabezpečovať prostredníctvom pripravovaného výnosu, podobne ako v dotačnej politike. Programy ochrany a zveľadenia pôdy v tomto výnose budú nadväzovať na úlohy a ciele zrušeného štátneho fondu s cieľom zachovania kontinuity… Netransparentný systém poskytovania finančných prostriedkov bude teda naďalej zachovaný s rizikom ešte väčšieho zneprehľadnenia pod gesciou ministerstva. Povinnosti, vyplývajúce z uznesenia vlády neboli navyše ani tri mesiace po lehote splnené, lebo ministerstvo doposiaľ nevydalo výnos upravujúci formu a spôsob realizácie týchto dotačných položiek.

Riziko tretie: Kontrola

10. apríla 2002 vláda prerokovala a schválila materiál s názvom Návrh nového modelu aktívneho poskytovania informácií o procese prideľovania dotácií. V uznesení uložila ministrom do 24. apríla zverejniť na oficiálnej internetovej stránke informácie o procese prideľovania dotácií zo štátneho rozpočtu prostredníctvom rozpočtových kapitol svojich ministerstiev. Príloha ku schválenému materiálu obsahuje presný výpočet položiek, ktoré je ministerstvo povinné uviesť. Dva mesiace po uplynutí termínu možno skonštatovať, že informácie sa síce nachádzajú na novej, špecializovanej webovskej stránke (kto vie, prečo je jej realizátorom súkromná firma RADELA s. r. o., ktorá „náhodou“ sídli v budove rezortného výskumného ústavu?), táto však v porovnaní s predošlým stavom obsahuje ešte oveľa menej informácií. Cez internet už nemožno získať informácie o dotáciách z fondov, o dotáciách za predchádzajúce roky (s výnimkou rokov 2000 a 2001), o rozsahu vykonaných kontrol, ich zistení a podobne – chýbajú teda povinné informácie vyplývajúce z uznesenia vlády…

Správu a kontrolu poľnohospodárskych dotácií vykonávali daňové úrady. Od 1. 5. 2001 správa nedaňových prostriedkov štátneho rozpočtu prešla z daňových orgánov na ministerstvo, kontrolu dotácií vykonáva Správa finančnej kontroly. V zmysle zákona sa pod kontrolou dotácií rozumie preskúmanie účtovných a iných dokladov príjemcov dotácií potrebných na určenie nároku na čerpanie dotácií z hľadiska ich hodnovernosti a úplnosti a overovanie ďalších skutočností s právom vymáhať vrátenie dotácií v prípade ich neoprávneného použitia. Napriek širokej kompetencii kontroly však nie je možné preveriť skutočné plnenie mnohých „zdokladovaných“ výkonov. V prípade niektorých systémových dotácií, a najmä dotácií na ochranu pôdy sa nedá preveriť ani použitie materiálov a techniky.

Okrem daňových orgánov kontrolu vykonávali aj Úrad vlády SR, Najvyšší kontrolný úrad a odbor kontroly ministerstva. Podľa informácií z pôvodnej internetovej stránky len v roku 1999 zistil odbor kontroly ministerstva viac ako 30 prípadov neoprávneného použitia dotácií, v celkovej škode presahujúcej 17 miliónov – v priemere viac než pol milióna korún na jeden subjekt…

Riziko štvrté: Mechanizmus udeľovania dotácií

O viac než 60 percent všetkých podporných prostriedkov pre agropotravinársky sektor rozhoduje ministerstvo prostredníctvom dvoch komisií: Rezortnej konkurznej komisie, ktorá posudzuje a odporúča na schválenie žiadosti o dotácie podľa výnosu o podpore podnikania v poľnohospodárstve (ročne menej ako 3 miliardy) a Regionálnej konkurznej komisie, ktorá posudzuje a odporúča na schválenie žiadosti o dotácie najmä podľa výnosu, ktorým sa vyhlasujú katastrálne územia patriace do jednotlivých poľnohospodársky znevýhodnených oblastí (ročne viac ako 3 miliardy).

Obe komisie spája výrazný prvok netransparentnosti. Je ním systém vzniku členstva v komisii, ako aj samotné zloženie komisií. Komisie, rozhodujúce o prideľovaní sumy presahujúcej 7 miliárd ročne, sú centralizované a ich členmi sú štátni úradníci z dvoch, maximálne troch príbuzných organizácií. Škandalóznou skutočnosťou je fakt, že komisie nie sú volené, ale menované a odvolávané spôsobom „zhora nadol“. Tým vzniká systém závislosti podriadených od vôle nadriadených, s najvyššou právomocou ministra. Je pozoruhodné, že hospodárenie inštitúcií s oveľa menšími príjmami od daňových poplatníkov kontroluje parlament, zatiaľ čo o sedemmiliardovom balíku určenom na dotácie rozhodujú výhradne ministrom menovaní a odvolávaní ľudia, bez ochrannej poistky.

Riziko piate: Slovenská poľnohospodárska doktrína

Od prvých demokratických volieb v roku 1990 uplynulo 148 mesiacov, z toho až 124 mesiacov, teda 84 percent času, ministerstvo viedli ľudia, ktorých strany buď priamo presadzovali socialistický model dotačného poľnohospodárstva, alebo ho aspoň cieľavedome udržovali (HZDS, SDĽ). Poľnohospodárstvo ako „tradične“ ľavicový rezort je jeden z tragických dôsledkov nezáujmu pravicových strán. Navyše, po voľbách možno očakávať dôrazný útok na ministerstvo zo strany Ficovho SMER-u, ktorého štátno-protekcionistické sklony sú všeobecne známe.

V týchto súvislostiach neprekvapujú reakcie vysokých predstaviteľov slovenského poľnohospodárstva na fórach organizovaných mimovládnym sektorom. Z vystúpení vysokých štátnych úradníkov na nedávnom seminári o rizikách korupcie v poľnohospodárstve zarážala ich neznalosť základných politologických pojmov a tápanie v nesocialistických ekonomických agendách. Ťažko sa rozvíja diskusia v situácii, keď reakciou na dôkazy o prosperujúcich bezdotačných systémoch vo svete a problémoch skorumpovaného poľnohospodárstva na Slovensku je karhať za „neskúsenosť“ ich predkladateľov. Štátni úradníci sa opierajú o „dobrú vôľu“ poľnohospodárov. Nikto nekradne a nekorumpuje, v „dobrej vôli“ sú všetky bezúčelové dary použité na poľnohospodársku výrobu, v „dobrej vôli“ minister menuje do komisií ľudí, ktorých mu navrhnú nižšie články. Skutočnosť, že „dobrá vôľa“ bez dôkladných právnych noriem často zlyháva, ministerstvo asi nezaujíma.

Rezort navyše odmieta otvoriť akúkoľvek diskusiu o zrušení dotácií. Argumentuje skutočnosťou, že po našom vstupe do EÚ budú dotácie pokračovať a jedinou možnosťou zmeny je ovplyvnenie novej európskej Spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorá má vstúpiť do platnosti v roku 2007. Je to však len ďalšia zmes poloprávd: príjmy z EÚ budú vždy tvoriť len časť netrhových príjmov do agrosektora, nehovoriac o tom, že ani po vstupe do EÚ nás nikto nemôže nútiť poberať peniaze, o ktoré nestojíme.

Čo sa týka kontroly, všetci uznávajú, že systém umožňuje istú mieru korupcie, nikomu to však neprekáža. Hlavným argumentom je skutočnosť, že systém kontroly dotácií v EÚ je podobný tomu nášmu (v mnohých prípadoch dokonca i menej transparentný). O sprísnení kontroly sa teda nemá uvažovať preto, lebo sa tak nedeje ani v EÚ…

V prípade presvedčivých dôkazov o korupcii prichádza ešte jeden „argument“: vinníci síce majú byť potrestaní, ale treba uvážiť, v akých tvrdých podmienkach pracujú. Nikto z nich predsa neinvestuje uliate peniaze na škodu štátu, v najhoršom prípade ich použijú na súkromné statky. Ale to si predsa „zaslúžia“, veď robia chlieb pre nás, pre naše dobro, pre našu vlasť…

Kľúčová otázka

Existuje množstvo ľahkých a bezpečných spôsobov, ako kradnúť a korumpovať, je tiež otázne, do akej miery sú prostriedky poskytované štátom využívané na určený účel. Podľa prieskumu Svetovej banky z roku 2000 každý piaty podnikateľ uviedol, že dostal od štátu určitú formu dotácií. Spomedzi nich 12 percent uviedlo, že zaplatili úplatky, aby dostali dotácie, vždy v kombinácii s politickým vplyvom alebo konexiami cez priateľov alebo príbuzných. Až tretina uviedla, že proces nebol transparentný a na otázku, koľko treba zaplatiť, aby bolo možné získať dotácie, väčšina uviedla podiel 10 percent.

Pri poznaní rizík korupcie v rezorte poľnohospodárstva vzniká v spore o mieru štátnej podpory zásadný zlom. Zásadná otázka znie: Do akej miery je slovenské poľnohospodárstvo dotované? Ak použitie prevažnej väčšiny dotačných položiek nezabezpečuje dostatočná kontrola, je isté, že skutočná miera podpory poľnohospodárstva je oveľa nižšia, než sú vykazované hodnoty. Slovenské poľnohospodárstvo vlastne prežíva v relatívnej prosperite napriek neexistencii preukázateľných dotácií. Kde sa stráca viac než 12 miliárd korún ročne?

Zdá sa, že poľnohospodárstvo sa topí v korupcii, ktorú vyrieši len poctivo realizovaná reforma. Blížiace sa voľby ukážu, do akej miery je zmena reálna. Začať možno už tým, že sa proreformné sily poučia a neponechajú skorumpovaný rezort stranám, ktoré sa pokladajú za ideových, no falošných obhajcov roľníckeho stavu.

Vyšlo v týždenníku Domino Fórum, č. 29/2002 (18.7.2002)