Teória environmentálnej politiky: Environmentálne regulácie

Životné prostredie je príležitosťou a zdrojom pre vznik mnohých tovarov a služieb. Z prirodzenej povahy životného prostredia – najmä jeho fyzickej obmedzenosti – vyplýva, že viacero dopytov po využití životného prostredia nemožno naplniť súčasne, na jednej lokalite. To znamená, že poskytovanie týchto služieb často nie je paralelné (teda navzájom sa nevylučujúce), ale alternatívne (napríklad, nemožno súčasne na rovnakom území ťažiť nerasty, obývať ho a poskytovať na ňom rekreačné služby). Rastúcim počtom záujemcov o využívanie niektorej časti životného prostredia sa zvyšujú i riziká pre vznik konfliktov o využívanie prírodných
zdrojov.

Tieto konflikty začali rásť postupne, najmä v nadväznosti na vedecko-technický rozvoj a zvyšujúce sa príjmy obyvateľov, ktoré vytvárali predpoklady pre vznik dopytu po nových tovaroch a službách (napríklad rekreačných). Typickým príkladom takéhoto konfliktu je „súboj“ o využívanie jazera. V časoch, kedy jazero bolo využívané výhradne na rybolov a čiastočne ako recipient odpadových vôd z okolitých domov, samočistiaca $schopnosť jazera postačovala na krytie všetkých dopytov po využití územia. Postupným vývojom však pribúdali ďalšie dopyty po využití územia, napríklad priemyselnými podnikmi, poskytovateľmi rekreačných služieb a obyvateľstvom širšieho okolia. Týmto spôsobom vznikal tlak na využitie ŽP.

Reakcia vlády

Rastúce konflikty o využitie ŽP začali byť vládami považované za prejav tzv. zlyhania trhu (market failure). Príčinám, prečo vlády dospeli k tomuto (nie celkom správnemu) úsudku, sa budem venovať neskôr. Dôsledkom tohto rozhodnutia však vlády začali presadzovať environmentálne regulácie. Environmentálne regulácie patria do súboru vládnych opatrení, ktorých cieľom je zmeniť preferencie v konaní tých, pre ktorých je regulácia určená, a týmto spôsobom tak „organizovať trh“.

Podnikanie so zložkami životného prostredia je, podobne ako iné odvetvia podnikania na Slovensku, ovplyvňované intervenciami verejnej správy („všeobecnej vlády“). Okrem opatrení, ktoré vláda uplatňuje v rovnakej miere na celé podnikateľské prostredie (napríklad výber daní), v jednotlivých podnikateľských odvetviach sú vládou uplatňované i špecifické regulačné opatrenia. Vláda má svoje hodnotové preferencie (vyplývajúce z preferencií jej predstaviteľov), podľa ktorých tieto opatrenia vykonáva.

Mechanizmy environmentálnych regulácií

Zásahy vlád týkajúce sa podnikateľského prostredia spôsobujú zmenu podmienok trhovej výmeny a tým i zmenu konania všetkých jej dotknutých účastníkov. Rothbard (1977) rozlišuje dva základné typy zásahov, typických pre pôsobenie vlády: binárnu a triangulárnu intervenciu.

Binárna intervencia nastáva vtedy, ak iniciátor obmedzenia (v tomto prípade vláda) vynúti nedobrovoľnú výmenu medzi ním (v tomto prípade ňou) a jedincom, alebo si od daného jedinca vynúti „dar“ pre seba. Najvýznamnejšie binárne intervencie zo strany vlády sú dane, poplatky a iné povinné platby; dotácie a štátne vlastníctvo. Triangulárna intervencia nastáva vtedy, ak vláda prinúti k výmene dvojicu subjektov alebo im výmenu zakáže. Takýmito intervenciami sú napríklad regulácia cien, regulácia produktov a udelenie monopolného privilégia, povinné kartely, licencie, štandardy kvality a bezpečnostné štandardy, clá, protimonopolné zákonodarstvo, patenty, vyvlastňovanie v tzv. verejnom záujme, podpora v nezamestnanosti atď.

Súčasné regulácie vlády v životnom prostredí

Pre lepšie pochopenie povahy regulácií vlády v životnom prostredí uvažujme o prípadovej štúdii podnikania v lesnom hospodárstve. Lesné hospodárstvo je odvetvie podnikania, ktoré sa zameriava predovšetkým na ponuku dreva. Je viazané na vlastníctvo a aktívne využívanie prírodných zdrojov na výmere, ktorá tvorí významnú časť krajiny (v roku 2OO5 to bolo takmer 41 % rozlohy SR).

Táto činnosť (t.j. predovšetkým ťažba dreva) je, podobne ako mnohé iné podnikateľské činnosti v iných odvetviach, len v nízkej miere zlúčiteľná s ponukami niektorých iných tovarov a služieb, ktoré sú na tom istom mieste a čase a pri využívaní toho istého aktíva predmetom dopytu. Pri podnikaní v lese sa touto „vyradenou“ činnosťou, pred ktorou podnikatelia preferujú produkciu dreva, stáva ponuka tovarov a služieb, ktoré môže les poskytovať vďaka svojim tzv. spoločenským a ekologickým funkciám.

Toto určenie „funkcií“ lesa síce vyplýva zo súčasnej slovenskej legislatívy (zákona o lesoch), nedefinuje však jednoznačne kritériá tohto rozdelenia. Pre jasnejšie stanovenie metodických a koncepčných východísk je preto vhodnejšie používať rozdelenie „funkcií“ kompatibilnejšie s ekonomickou teóriou; do veľkej miery je však zhodné s rozdelením podľa zákona o lesoch.

Za „ekologické funkcie“ považujeme preto najmä tieto vlastnosti lesa:

• biodiverzita a stabilita ekosystémov: v lese sa vyskytuje široká rozmanitosť rastlinných a živočíšnych druhov, ktorých prítomnosť posilňuje širšiu ekologickú stabilitu krajiny;
• vodný režim lesa: les má v porovnaní s iným využitím krajiny (trvalé trávne porasty, orná pôda, zastavané plochy) oveľa vyššiu schopnosť zadržiavania zrážok a ich pomalšej distribúcie, čo má pozitívny vplyv na znižovanie nákladov napríklad na protipovodňovú ochranu a získavanie zdrojov pitnej vody; taktiež znižuje amplitúdy klimatických ukazovateľov (napríklad teplota a vlhkosť vzduchu), ktoré znižujú náklady na vyrovnávanie sa s „nepriazňou“ počasia; v ostatných dvoch dekádach stúpa pri rozhodovaní vlád i význam lesa pre znižovanie obsahu skleníkových plynov v atmosfére;
• ochranný („bariérový“) charakter lesa: les znižuje náklady napríklad na ochranu pred eróziou pôdy (najmä vodnou a veternou) a pred dôsledkami činnosti snehu (lavíny, záveje).

Z hľadiska ekonomickej teórie predstavujú „ekologické funkcie“ lesa vo svojej podstate pozitívne externality, ktorými sa budem zaoberať v inej časti.

Za „spoločenské funkcie“ môžeme považovať najmä tieto vlastnosti lesa:

• zdravotná: pohyb ľudí v lese (ako aj život v blízkosti lesa) má v porovnaní s pohybom a životom ľudí v urbánnej krajine čiastočne pozitívny efekt na ich zdravie (toto porovnanie sa týka najmä klimatického prostredia lesa; nie iných aspektov, v ktorých v porovnaní s urbánnou krajinou prináša vyššie ohrozenia zdravia človeka), v preferenciách jednotlivcov tak vedie k dopytu po ochrane a zlepšení ich zdravia;
• kultúrna: pohyb ľudí v lese ľuďom poskytuje kultúrny („duchovný“) zážitok
• ekonomická: les je vhodným prostredím pre chov (alebo prirodzení výskyt) živočíchov, ktoré okrem vyhľadávaného duchovného úžitku poskytujú i potravu (týmito aktivitami sa zaoberá poľovníctvo)

Z hľadiska ekonomickej teórie predstavujú „spoločenské funkcie“ lesa prípady ponúk tovarov a služieb, ktoré sú buď alternatívne nemožno ich ponúkať súbežne, pretože sa s inými vylučujú) alebo paralelné (možno ich ponúkať úplne alebo čiastočne súbežne, pretože sa s inými úplne nevylučujú). Rozdelenia „spoločenských funkcií“ lesa nemajú presne stanovenú hranicu, pretože v rozhodovaní vstupujú zväčša ako kombinácia možných úžitkov.

Regulácie vlády v lesnom hospodárstve, ktoré budú podrobne popísané ďalej, vyplývajú z rozhodnutia vlády. Pri hľadaní príčin týchto obmedzení, resp. vládnej interpretácie týchto príčin, vidíme, že smerujú do dvoch základných oblastí:

1. V prípade „spoločenských funkcií“ lesa prezentuje vláda obavu o to, že hlavné odvetvie podnikania v LH (t.j. ponuka dreva) môže vytlačiť z trhu ostatné tovary a služby, ktoré môže les poskytovať a ktoré vláda považuje za „spoločensky dôležité“. Z tohto dôvodu uplatňuje vláda najmä triangulárne intervencie ako reguláciu cien (prostredníctvom napríklad voľného vstupu verejnosti do lesa) a udelenie monopolného privilégia (napríklad právo verejnosti na zber lesných plodov a vládou uplatňované „organizovanie“ poľovníctva). Z ekonomického hľadiska predstavujú tieto opatrenia zásah do slobody vytvárania trhových zmluvných vzťahov, ktorý vedie k preferovaniu jednej strany výmenného vzťahu (širšej verejnosti alebo napr. majiteľov elektrizačnej prenosovej sústavy alebo poľovníkov) voči vlastníkom (producentom dreva). Dôsledkom týchto opatrení je zníženie príjmov jednej strany na úkor zníženia nákladov druhej strany vzťahu.

2. V prípade „ekologických funkcií“ lesa prezentuje vláda obavu o to, že hlavné odvetvie podnikania v LH (t.j. ponuka dreva) môže spôsobiť „zlyhanie trhu“, za ktoré považujú stav, v ktorom začnú vznikať tzv. negatívne externality s dopadom na celú spoločnosť (napríklad zvýšenie povodňového rizika, narušenie biodiverzity, či klimatické zmeny). Z tohto dôvodu uplatňuje vláda najmä binárne intervencie, ktoré súvisia s plánovaním, kontrolou a s obmedzeniami hospodárenia v lese (ide najmä o obmedzenia rozsahu ťažby kvôli ochrane prírody, zákazy holorubnej ťažby z dôvodov protipovodňovej ochrany a podobne). Veľmi významnou reguláciou v tejto oblasti je i štátne vlastníctvo.

V oboch prípadoch intervencií ide o snahu vlády uplatňovať preventívny princíp v tzv. verejnom záujme.