Zmena pôdneho krytu, vlastníctvo a právo

Môj ctený oponent Juraj Lukáč veľmi často prezentuje tézu, že tí, ktorí z lesa vyťažili nevhodným spôsobom veľkú časť drevnej hmoty a spôsobili tým povodňové škody, by za to mali niesť zodpovednosť. (pozri napríklad diskusiu k môjmu článku na blogu Sme, link)

Ak by sme takto nastavili právo, zdalo by sa to byť celkom v poriadku: negatívnu exernalitu treba eliminovať. Lenže podobným princípom by sme sa potom mali vysporiadať aj s tými, ktorí si na podobne rizikových pôdach - napríklad s nevyhovujúcou retenčnou schopnosťou a s vysokým sklonom terénu - "dovolili" nemať les vôbec. Títo ľudia totiž kedysi dávno tisíce hektárov rizikových pôd premenili na ornú pôdu. Na takýchto územiach sa každá veľmi intenzívna zrážka mení na povrchový odtok, navyše, uplatňujú na nich často veľmi erózny spôsob hospodárenia, teda naprieč vrstevniciam (kvôli mechanizmom, ktoré by sa v systéme obrábania pôdy po vrstevniciach prevracali).

Otázka dňa znie: Sú títo ľudia rovnakí zločinci, alebo ustanovíme pravidlo, že zmena pôdneho krytu (využitia pôdy) zvyšujúca riziko povodne bude postihnuteľná až od určitého dátumu? Čo však potom s tými, ktorí si kúpia lesný pozemok na Kysuciach a budú chcieť začať farmárčiť? Hm.

Príklad "kysuckých zločinov" (foto: autor):








Domnievam sa, že zmenu využitia pôdy nemožno považovať za zločin. Slovensko patrí v súčasnosti k najlesnatejším krajinám na svete, ale ešte pred niekoľkými storočiami bolo výrazne odlesnené. Mnohé krajiny sveta, ktoré majú podobnú morfológiu terénu ako Slovensko, majú v súčasnosti lesnatosť oveľa nižšiu. Koho chcú environmentálni aktivisti obviňovať z povodní v týchto krajinách (napríklad v Česku)? Poľnohospodárov, za to, že namiesto sadenia bukov osiali jačmeň, čím zvýšili povrchový odtok? Alebo Kysučanov, za to, že nemajú iné topografické možnosti pre farmárčenie?

Domino Fórum, 49/2003:Konzervatívny pohľad (Neefektívna ochrana pôdy)

Vláda schválila nový zákon o ochrane a využívaní poľnohospodárskej pôdy, ktorý obmedzuje voľnosť podnikania na pôde. Okrem pochybnosti o zmysle väčšiny opatrení nemožno nepostrehnúť ani slabú argumentačnú podstatu návrhu. Environmentálna norma predstavuje vládnu reguláciu, ktorá má korigovať takzvané externality, teda vedľajšie účinky produkcie, v tomto prípade poľnohospodárskej výroby. Snaha o riešenie problémov externalít vedie vlády k zakladaniu a posiľňovaniu vplyvu štátnych inštitúcií. V ochrane pôdy je to ministerstvo, pozemkové úrady a nová „pôdna služba“. Majú plniť funkciu prevencie (vo forme vzdelávania a informovania), kontroly (napríklad dodržiavania limitov znečistenia) a sankcionovania - to je však dosť nefunkčné riešenie.

Environmentálne externality nie sú v slobodnom trhu dôvodom na regulácie, ale na dôslednejšie presadzovanie vlastníckych práv. Prevenciu pokrýva trh cez súkromné firmy, ponúkajúce ochranu pôdy v stanovených limitoch. Štátna „pôdna služba“, ktorá sa má stať výhradným navrhovateľom opatrení v tejto oblasti, bude monopolom. Chybou je i sankcionovanie farmárov nad rámec súdnych rozhodnutí, ktoré bude môcť uskutočňovať pozemkový úrad bez jasných kritérií a len na základe svojho názoru. Skúsenosť v podobných prípadoch (napríklad ochrany vôd) potvrdzuje vysokú korupčnú rizikovosť a mizivú preventívnu účinnosť pokút. Jedinou akceptovateľnou funkciou tak ostáva preventívna kontrola limitov ochrany pôd, ktorú by mohol realizovať „štát“ (polícia), ale s prísnymi protikorupčnými pravidlami.

Sloboda trhu a jasné vlastnícke práva sú základným predpokladom poklesu poškodenia pôdy, najmä v dôsledku rastúcej delimitácie ornej pôdy, zvyšovania vlastníckej zodpovednosti a efektivity hospodárenia. Ani dôvodová správa k zákonu neargumentuje zhoršujúcim sa stavom pôdy, len pochybnými argumentmi o „potenciálnom ohrození“ eróziou (čo z hľadiska ochrany pôdy nič neznamená) a údajmi o výmere reálne poškodených pôd, ktoré sú jednoznačne lživé, pretože skutočný stav nepoznáme (technicky sa ani nedá získať).

Zákonom bude štát podnecovať nerovnosť podmienok podnikania – najmä finančne náročnými spôsobmi „pôdoochrannej praxe“ pri obrábaní pôdy, ktoré sa však budú týkať len niektorých pozemkov. Ich značná nákladovosť preto môže viesť ku korupčnému obchádzaniu povinností. Pozitívom nového zákona tak zostáva len úmysel zrušiť odvody za odňatie poľnohospodárskej pôdy z pôdneho fondu a upustenie od pôvodnej snahy zaviesť chránené pôdohospodárske oblasti.

Ochrana pôdy zatiaľ nepodlieha obmedzujúcej európskej legislatíve. Na presadenie pozitívnych zmien preto stačila stručná novela. Znenie, v akom prichádza do parlamentu, však predstavuje riziká pre podnikateľskú slobodu a finančnú transparentnosť. A neprispieva k zlepšeniu kvality pôdy.

Radovan Kazda

Článok bol uverejnený v rubrike Konzervatívny pohľad týždenníka Domino fórum 49/2003 dňa 3.12.2003.

Sme, 26.9.2003: Krok v ústrety agrokorupcii

Ministerstvo pôdohospodárstva má problém s korupciou a svedčí o tom nielen nedávne zadržanie ich štátneho úradníka pri preberaní úplatku. Oveľa závažnejšie sú legislatívne návrhy ministerstva, ktoré poskytujú neobmedzený priestor pre ľahké a bezpečné korumpovanie.
V ostatných dňoch bola verejnosť oboznámená s koncepciou podpornej politiky v poľnohospodárstve na roky 2004-2006, ktorá počíta zo zachovaním všetkých ľahko zneužiteľných dotačných položiek. Najnovšie sa v ústrety korupcii vybral návrh nového zákona o ochrane poľnohospodárskej pôdy (PP), ktorý je práve v pripomienkovom konaní. Ten síce ruší odvody za odňatie poľnohospodárskej pôdy v zmysle programového vyhlásenia vlády, v porovnaní s pôvodným zákonom však ide do priameho rozporu s proklamovanou snahou o zavádzanie transparentnej štátnej správy.
Zákon zavádza nový inštitút – pôdnu službu, ktorá má dohliadať nad dodržiavaním povinností vyplývajúcich zo zákona pre užívateľov pôdy. Týka sa to obzvlášť chránených pôdohospodárskych oblastí (CHPO), ktoré má špecifikovať následná vyhláška. Z rozsiahlych právomocí pôdnej služby vyplýva, že bude môcť (ako výhradná inštitúcia!) posudzovať poškodenie pôdy a navrhovať opatrenia na ochranu PP pre orgány ochrany PP. To je z hľadiska boja proti korupcii neprípustné rozdávanie širokých a výhradných kompetencií jedinej štátnej inštitúcii, v tomto prípade Výskumnému ústavu pôdoznalectva a ochrany pôdy ako vykonávateľovi pôdnej služby. Vytvára to monopolné postavenie na trhu a vzhľadom k tomu, že z definície CHPO vo vyhláške nevyplývajú užívateľom žiadne významnejšie povinnosti, vedie i k zákonom vynútenej činnosti, ktorej spoločenská potreba je pochybná.
Najväčším rizikom bujnenia korupcie sa však stáva zavedenie systému pokút za porušovanie ochrany pôdy bez predchádzajúceho upozornenia orgánu ochrany. Kým v pôvodnom zákone dochádzalo k sankciám až vtedy, ak vlastník (resp. užívateľ) pôdy nevykonal opatrenia na ochranu pôdy stanovené orgánom ochrany, podľa nového návrhu bude môcť byť pokutovaný až do výšky 1 mil. Sk už po zistení orgánu, že nedodržiava zložité princípy „správnej poľnohospodárskej praxe“. Tá síce obsahuje pozitívne pôdoochranné prvky, ich realizácia je však ekonomicky extrémne náročná (ide napríklad o vrstevnicové obrábanie pôdy, výsadbu zelene, či znižovanie prejazdov agrotechniky po pôde). Nie je ekonomicky ani morálne únosné, aby ich vykonávanie štát týmto zákerným spôsobom od užívateľov pôdy vynucoval.
Najhorším zistením v prospech korupcie je však skutočnosť, že v procese udeľovania pokút záleží len na subjektívnom rozhodnutí orgánu ochrany poľnohospodárskej pôdy, či konkrétne porušovanie princípov „správnej poľnohospodárskej praxe“ vyrieši jednoduchým návrhom protiopatrení, alebo ho bude považovať za priestupok (pokutami do výšky 30 tisíc Sk), alebo až za správny delikt, ktorý je sankcionovaný do výšky 1 mil. Sk, výnimočne až 5 mil. Sk. Zákon totiž nestanovuje žiadne kritériá, ktoré by jednotlivé stupne sankcií odlíšili, to napokon v zložitom pôdno-klimatickom prostredí ani nie je možné. Ak sa orgán ochrany rozhodne s pokutami „kšeftovať“, zákon mu to pohodlne umožňuje.
Vlastníci a užívatelia pôdy majú prirodzenú motiváciu chrániť si svoj kapitál v pôde. Pozitívom doterajšieho zákona o ochrane PP bolo aspoň to, že bol akousi „barličkou“ na nechopnosť vlastníkov riešiť problémy s úmyselným poškodzovaním pôdy súdnou cestou. Nebol ani natoľko zneužiteľný. Preto stačilo pôvodný zákon novelizovať o zrušenie odvodov a neísť ľavicovou cestou korumpovateľného posilovania kompetencií štátnych úradníkov.

Článok bol publikovaný v Sme dňa 26.9.2003

Domino Fórum, 14/2003:Útok poľnobyrokratov

Ministerstvo pôdohospodárstva (MP SR) pripravuje novelu zákona o ochrane poľnohospodárskeho pôdneho fondu, ktorý má sprísniť spôsob využívania poľnohospodárskej pôdy zo strany jej užívateľov. V skutočnosti tým však sťažuje podnikanie na pôde.

Postup vzniku nového zákona nie je v slovenských pomeroch neštandardný – je nesprávny a otvára množstvo nepovšimnutých tém. Pracovná verzia zákona predpokladá zavedenie nových inštitútov a štátnych dohľadov typu „chránenej pôdohospodárskej oblasti“, „štátnej pôdnej služby“, úplne nových orgánov ochrany pôdy (vyšší pozemkový úrad), ako aj pokút za porušenie zásad správneho hospodárenia (napríklad zaburinenia). Nebolo by veľkým prekvapením, ak by takáto iniciatíva vyšla od ministerstva životného prostredia, ktoré býva častým protivníkom poľnohospodárov. Veľmi nezvyčajným je však práve fakt, že normu presadzuje ministerstvo pôdohospodárstva, ktoré má byť slúžiacim pracoviskom pre užívateľov pôdy. Sily zástancov a odporcov využitia pôdy sú tak dlhodobo nevyrovnané.

Príprava zákona sa opiera o odborné prostredie Výskumného ústavu pôdoznalectva a ochrany pôdy (VÚPOP). Prevádzkovanie a využívanie rezortných inštitúcií k týmto účelom je zaužívanou praxou ešte z čias totality, v ktorej neexistovala protiváha v podobe mimovládnych think-tankov, schopných navrhnúť lepšie a efektívnejšie riešenia. MP má takýchto inštitúcií 24, MŽP osem. Hoci tieto organizácie prešli v minulom volebnom období transformáciou (z rozpočtových na príspevkové) a výraznou redukciou zamestnanosti, naďalej im plynú rezortné kontrakty za niekoľko desiatok miliónov korún, pričom nie malá časť ide na „úlohy“, ktoré sú čisto na udržanie existencie týchto inštitúcií. Prečo napríklad nemôže ministerstvo vypísať na každú úlohu súťaž, ktorej by sa mohli zúčastniť aj mimovládne subjekty?

V týchto súvislostiach nie je ťažké pochopiť, prečo sa v tézach pripravovaného zákona spomína zavedenie „štátnej pôdnej služby“, „poverenie odbornej inštitúcie, ktorá bude povinná viesť ústredný register ochrany pôdy“, ako aj povinnosť štátu podporovať tvorbu databázy informácií o pôde. Zo strany VÚPOP tu jasne vidno úsilie zaistiť svoju činnosť na ďalšie roky. Možnosti ovplyvňovania zákonov inými subjektmi cez pripomienkové konanie sú oveľa menšie než v procese prípravy jeho znenia. VÚPOP má totiž nekorektný náskok.

O povahe pripravovanej normy svedčí odkaz na odporúčanie Rady Európy 8/92, ktoré s príznačnou byrokratickou podrobnosťou definuje „ekologické“, „kultúrne“ a ďalšie funkcie pôdy, čím celkom prevracia tradičné vnímanie zmyslu pôdy. Môžeme si ľahko predstaviť, že v nastúpenom trende bude Rada Európy pokračovať a v inom odporúčaní zadefinuje napríklad „krajinno-estetické“ a „psycho-hygienické“ funkcie hovädzieho dobytka. Iná rezortná organizácia sa potom môže pasovať za správcu registra pasienkov a pasúcich sa kráv. Takýto etatizmus sa stáva základnou povahou väčšiny environmentálnych zákonov v Európe.

Reštrikcie opierajúce sa o vymáhanie pokút, ktoré nestanovuje súd, ale štátny úradník, nebývajú veľmi účinné. Pre potenciálneho investora, ktorý by mal záujem vyňať kvalitnú pôdu z poľnohospodárskeho pôdneho fondu, bude nový zákon znamenať len jediné – ak ho neprejde chuť podnikať, svoj cieľ dosiahne, akurát bude musieť podplatiť o jedného úradníka viac.

Súčasný zákon č. 307/1992 o ochrane poľnohospodárskeho pôdneho fondu je dosť prísny na to, aby ho bolo potrebné komplikovať ďalšou novelou. Navyše je v príkrom rozpore s úmyslom vlády zrušiť poplatky za vyňatie pôdy z poľnohospodárskeho pôdneho fondu, ako ich deklarovala vo svojom programovom vyhlásení. Žiaľ, vláda i tvorcovia novej normy podľahli tendencii venovať ochrane pôdy neprimeranú pozornosť, hoci skúsenosť hovorí, že väčšinu problémov poškodenia pôdy riešia úplne iné inštitúty: trestný zákon, princíp „common law“ a dobrých susedských vzťahov.

Kto to vysvetlí kompetentným úradníkom?

Radovan Kazda