Revue Politika, 6-7/2006: Perspektívy slovenského vidieka

Slovensko je ešte stále skôr vidieckou krajinou. Patrí medzi málo urbanizované štáty Európy, podiel obyvateľstva bývajúceho v mestách dosahuje len 56 percent. Sídelná štruktúra SR je výrazne rozdrobená. Z 2891 obcí krajiny tvoria tzv. malé obce (s menej než 1000 obyvateľmi) až 67 percent, obýva ich však len 16 percent celkovej populácie krajiny.

Podľa indikátora vidieckosti krajiny, ktorý používa pre medzinárodné porovnávania OECD (za vidiecke sa považujú tie obce, v ktorých hustota zaľudnenia nepresahuje 100 obyvateľov na km2), tvorí vidiek takmer 80 percent územia SR a obýva ho takmer tretina celkovej populácie. Podľa tejto metodiky sa k okresom s podielom obyvateľstva žijúceho vo vidieckych obciach vyšším ako 50 percent radí až 39 z celkového počtu 79 okresov SR. V týchto regiónoch „s výrazne vidieckym charakterom“ žije pritom takmer polovica slovenskej populácie.

Vidiecky charakter krajiny, s množstvom vzácnych prírodných zdrojov, poskytuje dobrý potenciál pre hospodársky rast vidieka najmä v špecifických odvetviach podnikania, zameraných na cestovný ruch, agroturistiku, poľnohospodárstvo, či lesné hospodárstvo. Bariérou rozvoja slovenského vidieka je však zlá organizovanosť decentralizovanej vlády a jej neschopnosť opustiť mnohé svoje zásahy do slobodného trhu.

1. ROZDROBENOSŤ VIDIEKA

Typickým prejavom pôsobenia komunistických vlád v rokoch 1948-1989 bola centralizácia a koncentrácia moci, teda postupné presmerovanie vlády na neefektívne, centrálne a direktívne riadenie. Tieto prejavy našli svoj odraz i v zmene počtu vidieckych obcí. Počas tohto obdobia dominovali procesy integrácie obcí ako súčasť „socialistickej prestavby“ sídelnej štruktúry krajiny. Za celé obdobie 1948-1989 sa tak zredukoval počet obcí takmer o 20 percent. Často doslova násilné procesy zlučovania obcí boli najintenzívnejšie v 70. rokoch 20. storočia. Prevládali najmä procesy pričleňovania obcí v suburbánnych zónach k mestám či zlučovania dvoch vidieckych obcí. Negatívom pôsobenia totalitného režimu bolo tiež odstránenie obecných samospráv, ktoré majú lepšie predpoklady pre efektívnejší výkon viacerých kompetencií vlády, a ich nahradenie hierarchickým systémom národných výborov ako orgánov komunistickej strany a jej moci v území.

Väčšina zlúčených obcí nikdy nestratila svoju identitu, čo sa potvrdilo hneď po páde komunizmu, kedy sa opätovným ustanovením samosprávy na úrovni obcí v roku 1990 začali naprávať tiež krivdy spôsobené v minulosti a dochádzalo k „navráteniu do pôvodnému stavu“ i v sídelnej štruktúre vidieka. Začiatkom 90. rokov boli procesy dezintegrácie obcí najvýraznejšie. V ďalšom období sa situácia stabilizovala, avšak počet obcí neustále rástol na súčasných 2891, čo predstavuje nárast o vyše 7 percent oproti stavu v roku 1989. Akokoľvek dôležité je vnímať proces dezintegrácie obcí v historických súvislostiach ako prejav prirodzenej vôle obyvateľov a lokálnej demokracie bezprostredne nadväzujúcej na predchádzajúce obdobie neslobody, z hľadiska efektívneho výkonu moci vedú tieto procesy vo všeobecnosti k zhoršeniu podmienok pre rozvoj obcí. V tomto probléme sa stretávajú slabé stránky povahy lokálnej demokracie, všeobecnej vlády i charakteru verejných výdavkov. Občania (často oprávnene) pociťujú preferovanie neefektívnych verejných výdavkov do tých častí obce, o ktoré prejavuje záujem legitímne zvolená väčšina poslancov. To ich vedie k snahe o odčlenenie sa z pôvodnej sídelnej štruktúry. Následne však narážajú na problém zvýšenia podielu výdavkov na správu menšej obce, keďže základné výdavky na výkon samosprávy sú do istej miery paušálne bez ohľadu na veľkosť obce.

Snahou dobrej vlády by malo byť dodržiavanie troch základných princípov: za prvé, znižovanie svojho vplyvu v oblastiach, kde nie je potrebná, za druhé, zvyšovanie účinnosti svojho prirodzeného pôsobenia (napríklad decentralizáciou), a za tretie, znižovanie výdavkov z verejných zdrojov i priamych výdavkov verejnosti v súvislosti s pôsobením vlády. Vláda Mikuláša Dzurindu v rokoch 2002-2006 síce rozbehla proces decentralizácie verejnej správy a na obce prešli stovky kompetencií, podnes však nebola uskutočnená komunálna reforma, teda proces združovania obcí za účelom znižovania nákladov na výkon moci.

Pre optimálne a efektívne fungovanie samosprávy a pre životaschopnosť obcí je dôležitá ich veľkosť v zmysle počtu obyvateľov. Schopnosť poskytovať verejné služby samosprávou je určovaná i výškou a skladbou ich rozpočtu. V malých obciach však tvoria takmer polovicu rozpočtu výdavky na správu (na chod obecného úradu, platy starostu, miestnych poslancov), z čoho vyplýva, že tieto obce majú obmedzené kapitálové výdavky, teda nie sú schopné investovať do svojho rozvoja a majú problém financovať ostatné samosprávne funkcie. Výraznú položku výdavkov obcí v súčasnosti tvoria personálne výdavky – priemerne takmer 21 percent z celkových výdavkov. Malé obce majú logicky značne vyššie jednotkové náklady na administratívu (v prepočte na obyvateľa), než populačne početnejšie obce. Riadenie obcí by sa preto malo zefektívniť a prispôsobiť zmeneným podmienkam prebiehajúcej transformácie spoločnosti.

Napriek tomu, že obce majú zo zákona možnosť spájať sa za účelom spoločného výkonu kompetencií do tzv. spoločných obecných úradov (na spôsob obcí s rozšírenou pôsobnosťou v ČR), z vyššie uvedených dôvodov ju nevyužívajú dostatočne, hoci by spoločným výkonom svojich funkcií ušetrili a kvalita poskytovaných služieb občanovi by sa zvýšila. Hlavným kameňom úrazu je dobrovoľnosť zriaďovania spoločných obecných úradov.

Nielen úspešné dokončenie reformy verejnej správy, ale i budúca podoba vidieka závisí práve od uskutočnenia komunálnej reformy. Jej cieľom by malo byť vytvorenie takej samosprávy na úrovni obcí, ktorá by bola reálne schopná plniť si svoje funkcie – teda spoluvytvárať na území svojej pôsobnosti podmienky pre rozvoj obce v súlade so zverenými kompetenciami a príslušnými verejnými financiami. Podobné problémy riešili v nedávnej minulosti viaceré krajiny Západu, kde sa procesom municipalizácie výrazne znížil počet malých obcí a stabilizovali sa vidiecke sídla. Dnešných takmer 3000 samostatných samospráv obcí by bolo možné zredukovať na približne 300 samospráv mikroregiónov, ktoré by v prirodzených spádových územiach združovali dnešné obce. Odsúvanie tohto problému nie je riešením a malé obce nechráni, ale naopak, predlžuje ich agóniu a paradoxne mnohé z nich približuje k faktickému zániku a vymiznutiu z mapy Slovenska.

2. POTENCIÁL VIDIEKA

Predpoklady pre zvyšovanie hospodárskeho rastu vidieka sú podobne ako v urbánnej krajine do veľkej miery závislé od schopnosti vlády opustiť svoje deštrukčné praktiky zasahovania do slobody trhovej výmeny. Tento prístup by sa vo „vidieckej politike“ mal premietať i do špecifík, ktoré sú pre vidiek charakteristické: slabšej úrovne ľudských zdrojov a infraštruktúry.

Ľudské zdroje a zamestnanosť

Napriek zlepšenej sociálnej politike vlády v rokoch 2002-2006, ktorá znížila bariéry pre zamestnávanie i samotnú motiváciu obyvateľov zamestnať sa, táto politika pôsobí naďalej demotivačne pre dopyt i ponuku práce na vidieku. Možnosti zamestnať sa v zahraničí po vstupe do Európskej únie vyúsťujú do zvýšeného odchodu mladých ľudí z vidieka, zároveň sa znižuje pôrodnosť a narastá podiel starších obyvateľov. Z mnohých obcí sa stávajú pomaly, ale isto vymierajúce skanzeny. A to doslova, hovoria o tom i údaje o priemernom veku domov a o úrovni a kvalite bývania.

Najvyšší počet živonarodených detí v pomere k počtu obyvateľov zaznamenávame v obciach kategórie 2000-4999 obyvateľov. V obciach, ktoré patria do vyšších veľkostných kategórií, kde dominujú mestské sídla (len 11 vidieckych obcí v SR má viac než 5000 obyvateľov), dochádza k postupnému znižovaniu úrovne ukazovateľa živorodenosti, najnižšia je vo veľkomestách. Zároveň však dochádza k znižovaniu živorodenosti i opačným smerom, teda v menších vidieckych obciach s počtom obyvateľov nižším než 2000. Dlhodobo nižšia úroveň pôrodnosti v malých obciach odráža i tak, že podiel predproduktívnej zložky obyvateľstva (menej než 15 rokov) sa neustále znižuje, čo bude mať v budúcnosti negatívny vplyv na reprodukčný potenciál. Správanie populácií malých obcí sa tak podobá viac na vzorce typické pre mestské obyvateľstvo, hoci toto nevyplýva z podobnosti životného štýlu, ale práve z rozdielnosti životných podmienok. Malé obce nie sú schopné zabezpečiť pre svojich občanov podmienky pre potrebný životný štandard.

Ekonomická sila vidieckych regiónov v porovnaní s mestskými je nižšia, čo je vidieť i na základe podielu počtu podnikateľov – fyzických osôb na 100 obyvateľov v ekonomicky aktívnom veku v mestských regiónoch. V roku 2003 pripadlo v mestských regiónoch na 100 osôb v ekonomicky aktívnom veku takmer 17 podnikateľov, na vidieku to bolo len necelých 12 podnikateľov. Podobne existujú medzi mestskými a vidieckymi regiónmi i rozdiely v úrovni nezamestnanosti, pričom vidiecke regióny dosahujú vyše dvojnásobnú úroveň nezamestnanosti v porovnaní s mestskými. Nezamestnanosť je počas roka ovplyvnená sezónnym charakterom niektorých odvetví typických pre vidiek, či už je to poľnohospodárstvo, lesníctvo, stavebníctvo alebo služby súvisiace s cestovným ruchom.

Infraštruktúra

Osobitnou bariérou rozvoja slovenského vidieka je neschopnosť vlády vnášať trhovo konformné mechanizmy v prospech urýchlenia budovania dopravnej infraštruktúry, predovšetkým skvalitňovania cestnej siete súkromným sektorom. Typickým dôsledkom neschopnosti vlády stanovovať lepšie preferencie je budovanie a modernizácia paralelnej automobilovej a železničnej dopravy z verejných zdrojov vo vládou vybraných regiónoch, ktoré ide na úkor iných regiónov.

Pôdohospodárstvo

Tradičným výrobným odvetvím slovenského vidieka je poľnohospodárstvo a lesné hospodárstvo. V štruktúre národného hospodárstva vykazujú všetky odvetvia pôdohospodárstva z dlhodobého hľadiska trend mierne slabnúceho postavenia, čo súvisí najmä s rýchlejším rastom iných odvetví hospodárstva SR. Podiel poľnohospodárstva na hrubom domácom produkte (HDP) bol v roku 2004 4,70 percent. Podiel výroby potravín, nápojov a tabaku na hrubom domácom produkte bol 0,94 percent, podiel lesného hospodárstva 0,54 percent. Veľmi podobný podiel si udržiava pôdohospodárstvo i na celkovej zamestnanosti v SR. Tieto údaje však neposkytujú veľmi presnú informáciu o sile tohto odvetvia na Slovensku, najmä však nie na vidieku, kde má oveľa významnejšiu pozíciu. Pretrvávajúci vysoký podiel družstevnej formy podnikania na pôde (takmer 49 percent z celkovej výmery fariem) a s ňou súvisiacich „zvykových“ spôsobov hospodárenia, ktoré „obchádzajú“ merateľnú štatistiku o HDP (napríklad nezdaňované sezónne práce, odmeňovanie v naturáliách a podobne) taktiež zvyšuje reálny podiel pôdohospodárstva v národnom hospodárstve. Ďalším nezanedbateľným faktorom je pretrvávajúci tradičný model samozásobovania vidieckeho obyvateľstva (výroba potravín pre vlastnú potrebu) i tzv. polosamozásobovania. V roku 2001 obhospodarovali neregistrované polosamozásobiteľské farmy 2,5 percent poľnohospodárskej pôdy v SR.

Podobne ako v iných krajinách východného bloku i na Slovensku udržovali komunistické vlády v rokoch 1948-1989 poľnohospodárstvo v stave privilegovaného odvetvia. Systém dotácií a cenových intervencií poskytoval vo svojej podstate obyvateľom vidieka stabilné sociálne dávky, ktorými vlády udržovali ich zamestnanosť. Z hľadiska vládnych regulácií podnikania na pôde sa však veľmi podobným spôsobom vyvíjala i európska spoločná poľnohospodárska politika (CAP), ktorú „zdedila“ i Európska únia.

Binárne a triangulárne intervencie vlád v ekonomike (dotácie, cenové intervencie, clá, zvýhodnené daňové sadzby atď.) majú pre rozvoj vidieka známe a veľmi závažné dôsledky najmä v tom, že menia preferencie ľudí smerom k pôde ako výrobnému faktoru pred ich prirodzenou alokáciou do iných odvetví (napríklad do cestovného ruchu). Akokoľvek hrozivé sú i ďalšie dôsledky deformovaného agrárneho trhového prostredia na rozvoj podnikania na vidieku (demotivácia podnikateľov k súťaživosti, korupcia, či preferovanie privilegovanej skupiny podnikateľov), sú podobné pre celý priestor podliehajúci pod CAP. Pozrime sa preto bližšie na špecifické problémy Slovenska.

Prvý z nich je dostupnosť pôdy ako výrobného faktora. Vlastníctvo pôdy na Slovensku je v dôsledku tzv. „uhorského systému dedenia“ veľmi rozdrobené a v dôsledku 40-ročnej kolektivizácie poľnohospodárstva, ktorá popretŕhala vlastnícke väzby k pôde, i do veľkej miery neidentifikované. Priemerná veľkosť parcely predstavuje 0,45 hektára s počtom spoluvlastníkov 12-15 na jednu parcelu. Vlastníkov parciel je spolu približne 2 milióny. Z celkovej výmery 2,4 mil. ha poľnohospodárskej pôdy je len 52 percent evidovaných na listoch vlastníctva (43,2 percent je vo vlastníctve fyzických osôb, 4,5 percent právnických osôb a 4 percentá vo vlastníctve štátu). Z celkovej výmery lesnej pôdy (takmer 40 percent územia SR) je na listoch vlastníctva evidovaných len 64 percent pôdy (vo vlastníctve štátu 27,3 percent). Pôdu nezistených vlastníkov a štátnu pôdu spravuje Slovenský pozemkový fond.

Slovenské vlády neprejavujú záujem o uvoľnenie trhu s pôdou. Tvorba registra obnovenej evidencie pozemkov, ktorý je základným predpokladom pre identifikáciu vlastníctva k pôde, napreduje veľmi pomaly a bez výraznejšej snahy vlády o jej urýchlenie. Definitívna registrácia vlastníckych práv k pozemkom by mala byť ukončená až v roku 2010. Štátno-zamestnávateľská lobby v Slovenskom pozemkovom fonde si udržiava status organizácie, ktorá predáva štátnu poľnohospodársku pôdu len obmedzenej skupine podnikateľov a za veľmi špecifických podmienok, pričom ostatným pôdu len prenajíma. V riešení identifikácie vlastníctva pôd neznámych vlastníkov vláda v roku 2000 učinila rozhodnutie o ukončení možnosti prihlásenia sa k ich vlastníctvu a o prevode týchto pôd do vlastníctva štátu k 1. septembru 2005. V roku 2003 zároveň rozhodla o následnom prevode vlastníctva týchto (už „zoštátnených“) pôd na obce. To však spôsobí len „preštátnenie“ vlastníctva pôd na nižšiu, decentralizovanú formu vlastníctva, navyše nebude smerovať k priamej privatizácii pôd, ale zvýši riziko blokovania predaja pozemkov zo strany obcí. Toto chybné rozhodnutie vlády tak môže s veľkou pravdepodobnosťou brzdiť v budúcnosti rozvoj trhu s pôdou. Dodajme len, že účinnosť oboch rozhodnutí vlády bola v apríli roku 2005 pozastavená Ústavným súdom SR, ktorý možný spor s Ústavou SR podnes nerozhodol.

Druhý problém sa týka dostupnosti vlastníctva lesných pozemkov. Správcovia štátnych lesov – Štátny podnik Lesy SR a menšie Štátne lesy TANAP-u – obhospodarujú viac ako 42 percent lesných pozemkov v SR, ktorých vlastníkom je štát, ako aj ďalších 19 percent neštátnych pôd. Vláda v roku 1999 v novele zákona o podmienkach prevodu majetku štátu presadila záujem štátno-zamestnávateľských lobistických skupín, že predmetom privatizácie nemôže byť lesný fond vo vlastníctve štátu. Zákonom zadefinovala Lesy SR ako prirodzený monopol, hoci takýto charakter podnik nemá a nikdy nemal. Podobnú legislatívnu zábranu presadilo ministerstvo pôdohospodárstva aj minulý rok do nového lesného zákona. Dôsledkom dlhodobého lobingu tejto firmy bola ešte nedávno hlboká stagnácia a stratovosť podniku, rozsiahle podozrenia z korupcie a negatívny vplyv na celý trh s drevom. O to nepochopiteľnejším rozhodnutím ministerstva je jeho náhle rozhodnutie zvrátiť minuloročné rozhodnutie vlády, ktorým schválila transformáciu podniku na akciovú spoločnosť. Lesom SR navyše Protimonopolný úrad „priklepol“ zvýšenie podielu obchodovania s drevom na centrálnej úrovni. Blokovanie trhu s lesnými pozemkami, ako aj monopolizácia a centralizácia veľkého štátneho podniku, ktorý ovláda väčšinu trhu s drevom na Slovensku, výrazne zvyšujú riziká pre dlhodobú stagnáciu tohto pre vidiek významného odvetvia.

Tretí problém, ktorý obmedzuje predovšetkým rozvoj lesného hospodárstva a cestovného ruchu na vidieku, sa týka regulácií v ochrane prírody. Naklonenosť verejnej mienky k potrebe prísnejšej ochrany prírody, ktorá vznikla v dôsledku deštrukčného pôsobenia komunistických vlád na životné prostredie, viedla paradoxne po roku 1989 k zosilňovaniu vplyvu vlády na vidieku. Stalo sa to vyhlasovaním chránených území, ktorým si vláda vytvorila neprirodzené právo vtláčať vlastníkom vlastné preferencie o spôsobe hospodárenia na konkrétnom území. Vlády vytvorili veľmi rozsiahlu a neprehľadnú zónu chránených území, na ktorých presadzujú výrazné obmedzenia v užívaní vlastníctva.

Týmto spôsobom vzniklo viacero formálnych typov ochrany, na ktorých uplatňuje vláda štyri stupne intenzity regulácií. K nim pribudla vstupom do EÚ sústava NATURA 2000, zahrňujúca chránené vtáčie územia (CHVÚ) a územia európskeho významu (ÚEV). Tieto obmedzenia sa týkajú viac ako 30 percent územia SR, najmä však vidieckej a lesnej krajiny. V porovnaní podielu území NATURA 2000 na Slovensku (11,7 percent ÚEV a 25,2 percent CHVÚ) s hospodársky vyspelými krajinami sveta patrí Slovensko ku krajinám s rozsahom aj intenzitou najvýraznejšie regulovanou ochranou prírody.

Podpora EÚ

Štátna politika v oblasti vidieka v zásade len kopíruje jej európsku „matku“. V Národnom strategickom pláne rozvoja vidieka SR na roky 2007-2013 vláda SR vymedzuje za globálny cieľ „Multifunkčné poľnohospodárstvo, potravinárstvo, lesníctvo a udržateľný rozvoj vidieka“. Tento plán predpokladá štandardné mechanizmy etatistických zásahov do slobodného trhu najmä prostredníctvom dotácií do vládou preferovaných sektorov. Európske plánovanie je však len zúfalou snahou byrokratov zmeniť procesy, ktoré (nielen) na slovenskom vidieku prirodzene prebiehajú a majú svoj odraz v migrácii rurálnej populácie za prácou a kvalitnejšími službami smerom do miest či ich blízkeho okolia. Podporou aktivít, ktoré nie sú schopné prežiť v konkurencii na trhu, bude štát ďalej len umelo udržiavať vidiek v stave závislosti od externej pomoci z eurofondov a ďalších štátnych subvencií.

3. ZÁVER

Slovenský vidiek disponuje dobrými predpokladmi pre svoj budúci hospodársky rast. To, či sa mu podarí svoj potenciál naplniť, závisí však aj od schopnosti vlády ustúpiť z pozícií a činností, ktorými brzdí jeho rozvoj. Naznačili sme hlavné princípy, ktorými je potrebné sa riadiť: sú nimi komunálna reforma zameraná najmä na zníženie neefektívnych vládnych výdavkov na vlastnú činnosť, uvoľnenie trhu s pozemkami a znižovanie neefektívnych regulácií podnikania v prírode a so zložkami životného prostredia, ktoré nevedú k zlepšovaniu kvality prírodného prostredia, ale práve naopak: k demotivácii vlastníkov zodpovedne spravovať svoj majetok.

Štát by mal opustiť svoju nepriateľskú pozíciu voči občanom a ustúpiť z pozície vlastníka výrobných faktorov. Slovenský vidiek je zviazaný s prírodou, ktorá má množstvo vzácnych zdrojov a disponuje preto obrovským potenciálom pre rast blahobytu vidieckeho obyvateľstva. Otázne je, či štát túto šancu nepremrhá.

Autori: Radovan Kazda a Dušan Sloboda

Článok bol publikovaný v Revue Politika 6-7/2006 - mesačníku pre politiku a kultúru, ktorý vydáva Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK) v Brne.