Domino Fórum, 45/2001:Korupčné poľnohospodárske dotácie

Slovensko prispieva poľnohospodárom každoročne sumou presahujúcou 10 miliárd korún. O systéme kritérií pre udeľovanie dotácií a o možnostiach kontroly využitia týchto prostriedkov sa však píše málo a nekoná sa vôbec nič. Mlčky sa tak prehliada verejné tajomstvo o korupcii.

Kritizovať poľnohospodárske dotácie nie je veľmi ťažké. Každý pravicový politik by mal ovládať základné argumenty. Dotácie sú nespravodlivé, lebo znevýhodňujú úspešných na úkor neúspešných. Dotácie ponižujú ich prijímateľov, lebo ich stavajú do pozície žobrákov. Dotácie konzervujú katastrofálny stav, predlžujú klinickú smrť a obmedzujú slobodný trh. Podobne však nie je veľkým problémom ani ich obhajoba zo strany ľavice. Jej argumentácia prebieha najmä v týchto bodoch: Celá Európska únia dotuje a naše nedotované poľnohospodárstvo by na jej trhu definitívne skrachovalo. Výrobné podmienky jednotlivých užívateľov pôdy sa veľmi odlišujú a znevýhodnených je potrebné kompenzovať. Trh s poľnohospodárskymi komoditami má svoje výrazné špecifiká a jeho mechanizmy nemôžu byť slobodné. A napokon, aby sa zabránilo zániku mnohých regiónov, udržať poľnohospodársku výrobu a zamestnanosť v nej je nevyhnutné.

Tentoraz však tento odveký pravo-ľavý spor neotvárajme a pokúsme sa nájsť argumenty proti dotáciám, ktoré sú prijateľné pre oba tábory.

Čo je bez rizika, to sa deje

Podľa údajov Ministerstva pôdohospodárstva Slovenskej republiky (MPSR) boli v roku 2000 užívatelia poľnohospodárskej pôdy dotovaní čiastkou presahujúcou sumu 12 miliárd korún. V našich podmienkach je to veľmi vysoká suma, ktorá tvorí významnú časť štátneho rozpočtu. Ak by tieto peniaze vlastnil niekto konkrétny, celkom isto by si dal záležať na tom, aby ani jedna koruna nevyšla nazmar. Oveľa horšia situácia však nastáva, ak tieto peniaze rozdeľuje štát.

Z tých 12 miliárd korún tvoria veľkú väčšinu (približne 11 miliárd) dotácie na konkrétne účely (tzv. dotačné tituly), ktorých je približne tridsať. Viac ako polovica z celkovej sumy dotácií pre rok 2000 však bola vyplatená len na dva účely. U oboch sa prejavuje podobný problém: pre udelenie dotácie sú síce stanovené určité prírodné kritériá, ich splnenie je však ľahko realizovateľné pre ktoréhokoľvek žiadateľa. Navyše, v prípade kontroly skutočného využitia dotačných prostriedkov je celkom prípustné argumentovať náhlou zmenou prírodných podmienok a zabezpečiť si tak dokonalé alibi. V praxi to môže vyzerať aj takto:

1. Dotácia podnikateľom, hospodáriacim na pôde v horských a iných poľnohospodársky znevýhodnených oblastiach (3,36 mld Sk)

Výnos MPSR stanovuje, že poľnohospodársky znevýhodnené oblasti sa odvodzujú s prihliadnutím na bonitáciu poľnohospodárskeho pôdneho fondu (PPF). To znamená, že každý kataster je zaradený do príslušnej skupiny ceny pôdy (SCP), ktorá sa odvodzuje na základe systému bonitovaných pôdno-ekologických jednotiek (BPEJ) a každé pásmo SCP je potom dotované odlišnou sumou peňazí na jeden hektár. Inak povedané, BPEJ sú rozhodujúcim kritériom pre určenie dotačného pásma. Problémom je, že BPEJ ako rozhodujúce kritérium veľmi neobstojí. Systém BPEJ vznikal v sedemdesiatych rokoch na základe údajov získaných z komplexného prieskumu pôd, ktorý bol vykonávaný od šesťdesiatych rokov na území celého Slovenska. BPEJ poskytujú mnohé informácie o pôdach Slovenska, užitočné pre rôzne oblasti ľudskej činnosti: či už v kartografii, alebo ako zdroj pre krajinné plánovanie a iné pôdno-klimatické analýzy. O BPEJ je však známe, že poľnohospodári ich v praxi takmer nevyužívajú. Ako každá kolosálna akcia vtedajšej doby, aj jej výsledky totiž trpia výraznou nepresnosťou údajov: či už to bolo spôsobené veľkým zaťažením, ľudskou chybou (prieskumy vykonávalo veľmi veľa ľudí s rôznym vzdelaním a diagnostickým odhadom), ale známe sú aj historky o bonitách, vytvorených priamo na predsedovom stole… V každom prípade pedológovia potvrdia, ako chronicky často sa pri súčasných prieskumoch pôd stretávajú s nesúladom takto vytvorených jednotiek so skutočným stavom.

Ak by sme aj priznali BPEJ dostatočnú informačnú hodnotu, stále ostáva otvorený problém možnej korupcie. Kto skontroluje tie stovky dotačných rozhodnutí a aké kritérium kontroly si zvolí, keď výnos MPSR uvažuje len o „prihliadnutí“ na bonitáciu PPF (hoci v skutočnosti je to vlastne jediné kritérium)? Alebo systém katastrov: máme sa vari domnievať, že ak z dvoch susediacich katastrov patrí medzi poľnohospodársky znevýhodnené iba jeden, potom pôdy na tom vedľajšom (vzdialenom len pár metrov) sú o toľko lepšie, že nepotrebujú dotáciu? Ďalej, charakter prírodných procesov v pôde a jej okolí je natoľko komplikovaný, že ak by aj bol zistený nesúlad ceny pôdy podľa BPEJ so skutočným stavom, argument prebiehajúcej zmeny klímy alebo akejkoľvek inej prirodzenej zmeny prostredia bude správnym a dostatočným alibi.

Je pravdepodobné, že takýto postup sa aj mnohokrát použil. Ťažko sa totiž dá inak vysvetliť, že medzi „horské a inak poľnohospodársky znevýhodnené oblasti“ patrí podľa príslušného kľúča MPSR aj veľké množstvo katastrov zo Žitného ostrova, teda v nížinnej a najúrodnejšej časti Slovenska.

2. Osobitné riešenie dosahov mimoriadneho sucha v roku 2000 (3,12 mld Sk)

V prípade osobitnej dotácie za sucho musí byť určenie overiteľných kritérií pre pridelenie dotácií ešte zložitejšie než v prvom prípade. Dá sa reálne odhadnúť, akú výšku úrody by dosiahol užívateľ pôdy v prípade štandardného klimatického priebehu vegetačného obdobia? Všetci vieme, že to nie je možné, lebo predpovedanie presných potenciálnych úrod na základe ostatných faktorov je v praxi nerealizovateľné. K akej hodnote sa potom kompenzuje? A aký je potom zmysel poistenia? A ďalej: kto posúdi zodpovednosť užívateľov pôdy, ktorých strata nemusí byť vôbec spôsobená suchom, ale v mnohých prípadoch len včasným nepoužitím existujúcej závlahy, šetrením na pesticídoch, nezvolením vhodnej agrotechniky alebo iným zanedbaním svojho hospodárenia? Takí sú v rovnakom vreci s tými, ktorí hospodárili zodpovedne. Okrem toho, aj v tomto prípade sa ťažko vysvetľuje, ako sa medzi subjekty postihnuté suchom dostali zvyčajne vlhké podhorské podniky Liptova či Slovenského Rudohoria.

3. Dotácie prostredníctvom štátnych fondov (1,43 mld Sk)

Veľmi špeciálnym prípadom rizika vzniku korupcie sú niektoré dotačné prostriedky, udeľované prostredníctvom štátnych fondov, najmä Štátnym fondom ochrany a zveľaďovania poľnohospodárskeho pôdneho fondu (ten údajne tohto roku zaniká), pri ktorých nielenže nie je možné stanoviť presné kritériá splnenia podmienky pre udelenie dotácie, ale je takmer nemožné zistiť, či sa dotačné prostriedky na stanovený účel použili.

V prípade melioračných opatrení na pôde, ako sú kyprenie, podrývanie, zúrodnenie ťažkých pôd či vápnenie (minulý rok v dotáciách cez 200 miliónov korún) je systém dokonalého alibi pomerne jednoduchý. Vychádza z faktu, že za hlavné kritérium pre udelenie dotácie sa považuje preukázanie existencie, rozsahu a intenzity poškodenia pôdy. S týmto účelom sa v projektovom konaní odoberajú pôdne vzorky na rozbor hydro-fyzikálnych, prípadne chemických vlastností pôd, ktoré majú tieto indikácie poškodenia dokázať, prípadne vyvrátiť. Vzhľadom na nevyspytateľnosť prírodných podmienok v pôde a ostatných zložkách okolitého prostredia je však možnosť zneužitia takýchto meraní veľmi veľká.

Ak má užívateľ pôdy úmysel získať dotáciu napriek tomu, že jeho pôdy nie sú poškodené, môže si zabezpečiť také výsledky prieskumu pôd, ktoré žiadané poškodenie „preukážu“. To nie je ťažké získať, pretože reálne nie je možné skontrolovať, či si realizátor prieskumu tie údaje vymyslel, alebo ich skutočne nameral. Ak by sa takáto kontrola mala uskutočniť, musel by iný nezávislý subjekt odobrať vzorky z toho istého miesta, z akého ich odoberal realizátor prieskumu. To je však technicky takmer neuskutočniteľné, a navyše, ak by sa to aj výnimočne podarilo a vzorky sa odoberú z totožného bodu, výsledky už nemusia byť zhodné, pretože odvtedy prešla pôda ďalším fyzikálnym a chemickým vývojom (napríklad prejazdom agrotechniky). Nehovoriac o tom, že aj realizátor kontroly môže byť ľahko a bezpečne „uplatiteľný“.

V neuveriteľne dlhom reťazci ľudí, organizácií a úkonov, vystupujúcich v niektorej z etáp dotačného procesu, existuje omnoho viac nekontrolovateľných ako kontrolovateľných článkov: od realizátorov prieskumu a projektu cez overovateľov projektu, komisiu rozhodujúcu o udelení dotácií, vlastníkov melioračných strojov, užívateľov pôdy až po kontrolórov využitia finančných prostriedkov na stanovený účel. Tak sa môže celkom ľahko stať, že štátne dotačné prostriedky sa pridelia na riešenie neexistujúceho problému a potom sa použijú na celkom iný účel. Je to slepá ulička, v ktorej sa vždy dá korumpovať a plytvať.

Hádanka

Predstavme si, že istý poľnohospodársky subjekt prosperuje tak dobre, že zaplatí svojim zamestnancom dovolenku v Tunise (mimochodom, táto hádanka je na motívy skutočnej udalosti). Samozrejme, ako väčšina užívateľov pôdy, aj tento subjekt sa nachádza na zozname poberateľov prostriedkov od štátu, hneď v niekoľkých dotačných položkách, okrem iného aj za mimoriadne sucho v roku 2000. Nuž, všetka sláva úspešným podnikateľom, ale otázka v tomto prípade mieri k samotnému zmyslu dotácií: z čích peňazí budú dovolenkovať tí ľudia, ak veľká časť ich zisku pochádza z dotácií? Nemal by podnik, ktorý je odkázaný na finančnú pomoc štátu, vrátiť všetok svoj zisk do štátnej kasy? A kam sa potom stráca mýtus o našom krachujúcom poľnohospodárstve? Podstata problému sa tak odkrýva celkom sama: dotácie možno vôbec nie sú potrebné, ale najmä sú zlé, lebo z ich poberateľov robia vazalov. Dobrý hospodár by sa mal dotáciám brániť, lebo po ich prijatí sa už nikdy nezbaví podozrenia z korupcie a klientelizmu.

Čo robiť?

Mnohí vykladači textov možno zatúžia po reakcii v presvedčení, že tento text je obvinením ministerstva pôdohospodárstva z korupcie a plytvania. Nie je to však pravda. Systém udeľovania dotácii zo strany MPSR neusvedčuje nikoho z kradnutia. Spôsobuje však to, čo robí každý, kto rozdáva peniaze bez možnosti zistenia ich skutočnej potreby a účinnej kontroly ich využitia: vytvára obrovský priestor pre bezpečné korumpovanie a plytvanie prostriedkami štátu.

Dejiny korupcie sú neúprosné: tam, kde sa bez rizika podplácať dá, tam sa aj podpláca. Ako to už býva, dôkazy o kradnutí vždy zmiznú a povetrím sa šíria len zvláštne správy o ľuďoch, čo „vedia v dotáciách chodiť“. („Podnikateľ v dotáciách“ – odveké remeslo sprostredkovateľov medzi nižšími a vyššími korupčnými článkami.) Mnoho okolností v systéme poľnohospodárskych dotácií naznačuje reálne a vysoké riziko vzniku korupcie. Pritom neexistuje veľa možností riešenia tohto problému. Naša spoločnosť musí uveriť konzervatívnej poučke o dedičnom hriechu a brániť sa všetkým potenciálnym rizikám vzniku korupcie. To znamená nebáť sa. Ani krachu tých, čo ku krachu dlhodobo inklinujú, ani demografických zmien, ktoré aj tak nastanú, ale ani Európskej únie, o ktorej nevýhodách tak zaryto mlčíme.

Lebo to, čo sa má skončiť, sa raz dozaista skončí. Záleží len na tom, ako dlho umožníme socialistom zachraňovať nezachrániteľné infúziami z našich daní.

Vyšlo v týždenníku Domino Fórum, č. 45/2001